文一波:環保PPP的夢與惑
2015-12-19

12月19日,中國生態文明論壇福州年會隆重開幕,這也是中國生態文明論壇舉辦的第五屆。本次年會由中國生態文明研究與促進會主辦,福州市人民政府和福建省環境保護廳承辦,來自全國部分省市地方黨委政府、環保、發改、住建、林業等相關部門、高校和科研院所、大陸和台灣相關社團組織及企業的領導、專家和代表超過千人參會。

 

本次年會深入學習貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神,以習近平總書記關于生態文明建設系列重要講話精神爲指導,以“全面建設生態文明——新常態、新理念、新起點”爲主題,圍繞新常態下全面推進生態文明建設,集思廣益,建言獻策。


在“創新機制·綠色金融論壇”環節,桑德集團董事長兼總裁文一波應邀做主題演講,並就當下環境領域炙手可熱的PPP話題與與會嘉賓展開分享。他認爲,未來三年,中國或將成爲全球最大的PPP市場,但當下PPP項目簽約僅30%左右,簽約項目實際進行投資的僅約50%,進展遠低于預期,PPP落地難問題嚴峻。

   

環保PPP駛上“快車道”


2015,號稱爲PPP元年,各地推出項目近2000項、總投資超3萬億元。“這個力度對環保産業來說著實是不小的。”文一波認爲,未來三年,中國有望成爲全球最大的PPP市場。


具體說來,表現爲以下幾個方面:

一是環保PPP項目多,比例大,增速快。今年5月25日,發改委發布權威PPP項目庫,環保PPP項目總計達到370個,占比達35%,環保PPP項目增速超100%。

二是投資額相對較小。根據項目庫數據顯示,PPP項目平均投資額18.9億元,其中環保項目平均投資額僅4.6億元,遠低于平均值。

三是水務項目數量較多。從PPP項目構成來看,包括供水、再生水、汙水處理等在內的水務項目數量明顯高于固廢、土壤、大氣等項目。

四是涉細分領域較廣。包括水務項目、垃圾處理、建築垃圾處置及資源化利用、流域治理、生態公園建設、黑臭水體、綜合治理項目、海綿城市等。

五是以BOT模式居多。PPP模式是公私合营模式的泛指,其中BOT模式是市场主流,其他模式包括TOT、BOO、BTO、ROT 、BOOT等。

六是較其他領域更被社會資本看好。隨著國家將環境保護定義爲戰略新興産業,環保産業越發受到資本市場的青睐,環保産業市值一路高漲。

環保PPP模式的“九宗罪”


盡管PPP爲環保産業良性發展模式探索出一條有利路徑,越來越多的政府單位、企業從中受益,但在文一波看來,環保PPP模式目前仍處于培育階段,從執行和落地效果來看,仍存在諸多問題:


首先是政出多門,中央和地方政府政策不匹配。去年以來,發改委、財政部分別發布過與PPP有關的政策或條文,在適用範圍、項目論證、具體操作方式等方面存在很多不同點。這些“不同點”讓地方政府、社會資本左右爲難。另外,地方政府出台的政策與中央政府不匹配,對中央政策的執行存在偏差,象征性執行、選擇性執行、替換性執行現象普遍。


二是PPP被當成政府融資、轉嫁風險工具。在一些PPP項目中,地方政府的主要動機是融資和轉嫁債務風險。因此,一些金融機構、投資機構與地方政府成立PPP産業基金,實爲“名股實債”的債性融資工具。這樣的後果是項目收益低、支付保障能力差,風險往往由企業承擔。


三是地方政府契約精神缺失。政府不守信用是過往PPP項目運作過程中最難防控的風險,違約、欠款、價格問題等常常造成社會資本的信心不足。如鵬鹞環保集團西甯第一、三汙水廠項目汙水處理費被拖欠一事造成的影響已違背PPP項目的初衷。


四是政府和社會資本法律定位不平等。PPP各主體之間法律地位應是平等的,但在現有的法律、政策中卻未得以體現。一旦出現糾紛,企業合法權益將無法得到保護,亦無法對政府追責。《行政訴訟法》將特許經營協議劃入行政協議範圍,即民與官的協議。這意味著行政協議雙方是不平等的關系,與PPP模式所要求的平等主體之間關系存在本質矛盾。


五是不合理低價中標頻發。PPP模式並未能杜絕市場不公平競爭。相反,環保PPP項目運作和實施過程中,惡性競爭日趨嚴重,低價中標事件頻頻發生。諸如安徽蚌埠垃圾焚燒發電項目、安慶廠網一體化PPP項目等中標價格屢刷行業新低引發熱議。


六是決策周期長。既有機制造成政府決策程序不清晰、決策程序複雜、周期長、成本高的現象時有發生。北京第十水廠自1998年開始籌備,2012年才開工建設,而這僅僅是一個縮影。


七是資金成本高、收益低。PPP項目大多特許經營期較長,涉及資金數額較大,需通過銀行貸款、信托、基金等多種資金介入,資金成本很高,但政府與社會資本卻很難就資金成本達成一致。


八是土地問題突出。PPP項目多屬公益性項目,招標時約定土地是劃撥,但項目公司成立後,往往又難以獲得劃撥土地使用證;國土部門要求只能走土地出讓的途徑。項目用地進行招拍,是否能夠落入項目承包方存在不確定性,這給PPP項目執行帶來巨大風險。


九是稅負問題堪憂。環保領域,生産成本按照市場機制調節,服務價格則受到政府管制。比如,《資源綜合利用産品和勞務增值稅優惠目錄》(78號文)規定,自2015年7月1日起對垃圾、汙泥、汙水處理勞務征收增值稅,這意味著項目利潤率接近貸款利率。以汙水處理廠爲例,新政實施後需交納土地使用稅、所得稅、增值稅等稅種,占比高達10%-20%。

 

不是所有項目都適合PPP


PPP模式的根本宗旨是政企合作、互利共贏、風險共擔、全程合作。“這可能是每一個環保企業的夢想。”文一波說,“但現實情況下企業在享受PPP帶來的實惠的同時,也不得不面對PPP項目簽署、實施、運營等各環節的諸多問題,不得不承受項目難落地、社會資本進退兩難的困惑。”


對此,文一波建議,政府在發布PPP項目時應嚴格篩選,一個標准的PPP項目,要具有合理的利潤預期、必要的收益保障和合理的退出機制;應針對項目具體情況合理設定社會資本方的資格條件,不唯價定標;應深刻理解PPP模式內涵,規範運作,按平等交易原則談判確立合同,尊重市場規則,真正做到公開和透明;應完善法律法規、特許經營條款,明確參與各方權利義務邊界,統一規範,可仿效英國,設立基礎設施融資中心,作爲市場融資補充等。

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